Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет

Общеизвестной является взаимосвязь инвестиционной активности и социально-экономического положения. Спад производства, снижение уровня рентабельности незамедлительно сказываются на сокращении объемов капитальных вложений. Недостаток средств естественно переносит акцент внимания предприятий с целей развития на задачи выживания.

Но уровень инвестиционной активности не только индикативный фактор, пассивно отражающий состояние экономики. Спад инвестиций, в свою очередь, сужает потенциал экономического развития на перспективу. Не созданные предприятия, не закупленные и не разработанные технологии становятся причиной последующего отставания.

Поэтому, с известной долей условности, можно ставить знак равенства между кризисом инвестиций и кризисом социально-экономического развития в целом. Это положение сохраняет актуальность для российского менеджмента, особенно государственного управления, задач повышения инвестиционной активности, создания благоприятного инвестиционного климата.

Никого не должны обманывать обнадеживающие тенденции в развитии отечественной экономики. Сегодняшнее благополучие во многом результат финансового кризиса 1998 года и обесценивания рубля, когда часть западных конкурентов просто ушла с российского рынка. Но образовавшийся и ставший благотворным для отечественного производителя “вакуум конкуренции” – явление временное. Если не использовать эту выдавшуюся паузу для интенсивного обновления производственных мощностей, для развития науки, технологий и образования, - все повторится. По мнению многих компетентных экспертов, уже к концу 2000 года “потенциал девальвации” многие предприятия исчерпали, и на повестку дня с новой силой встал вопрос о привлечении инвестиций в российскую промышленность.

Почувствовать силу “инвестиционного голода” российской экономики можно, оценив хотя бы государственные инвестиционные программы (программы регионов - субъектов Российской Федерации), средняя емкость каждой из которых составляет 2-3 млрд. долл. США на 4-5 лет вперед. Обычное умножение (89 регионов) дает минимальную потребность российской экономики в инвестициях на ближайшие годы - 200-250 млрд. долл. США. Примерно такие же оценки (150-200 млрд. долл. США) сделаны Министерством экономики РФ (1996).

При потребности в инвестиционных средствах в 200-250 млрд. долл. США эквивалент имеющейся рублевой денежной массы в стране составлял на конец августа 1998 г. - 55 млрд. долл. США. При этом в основном (98%) эти ресурсы носили не инвестиционный характер (покрытие дефицита бюджета, краткосрочные кредиты).

И все-таки на сегодняшний момент проблему составляет не отсутствие инвестиционных ресурсов, а недостаточно привлекательные условия для инвестора, вкладывающего средства в российскую экономику. По прежнему не удается мобилизовать валютные сбережения населения (50-60 млрд. долл. США) и российские капиталы, вывезенные за границу (70-75 млрд. долл. США). Причиной тому высокий уровень политических и экономических рисков. И основным препятствием на пути привлечения инвестиций в экономику страны является отсутствие доверия со стороны потенциальных инвесторов, а это в основном физические лица. Восстановление такого доверия одна из приоритетных задач государства, а ее решение возможно через повышение надежности самого государства в качестве агента, аккумулирующего и распределяющего инвестиционные ресурсы.

Конечно, государство не единственный субъект, привлекающий заемные средства под инвестиционные цели. Но в любом случае оно один из крупнейших посредников между собственником финансовых ресурсов и бизнесом и главный источник финансирования социальной сферы. В связи с этим, вопросы привлечения инвестиционных ресурсов в государственный бюджет заслуживают особого внимания.

Проблема привлечения дополнительных финансовых средств в государственный бюджет всегда решалась на основе выпуска государственных долговых обязательств того или иного вида. Однако эта схема имеет ряд существенных недостатков. В частности:

Безадресность – инвестор, вкладывая средства практически лишен информации об их последующем использовании. Будут ли они использованы для обновления производства или для развития социальной сферы или для выплаты зарплаты “бюджетникам” или просто затеряются в бесконечном перечне прочих государственных расходов?

Неконтролируемость, обусловленная безадресностью. Как можно отслеживать судьбу средств, ушедших неведомо куда? Как в сказке, где жадный повелитель, смешав взятые монеты с собственными, отказывается возвращать взятое, ссылаясь на невозможность отделить чужие монеты от своих, и из опасения нарушить принцип “Своего не отдавать”.

Ненадежность. Российское государство никогда не отличалось особой обязательностью в возвращении долгов. Если у кредитора еще был шанс “отвоевать свое” у конкретного государственного ведомства, то тягаться со всем государством у “простого заимодавца” не хватало сил.

При существующей схеме инвестирования в государственные ценные бумаги инвестор не знает на что будут потрачены его средства и не может отслеживать их использование. Он может рассчитывать лишь на определенный обозначенный доход от своих вложений. Тем самым, фактически производится обезличивание средств и критерием надежности вложений выступает лишь то, что это государственные ценные бумаги.

В настоящее время существует насущная необходимость использования иных подходов, направленных на преодоление сложившегося положения. В частности, при которых средства инвесторов, сохраняя государственные гарантии, не обезличиваются, а имеют конкретную адресную направленность. Актуальность такой задачи отмечалась уже в 1998 году на Первом Всероссийском совещанию по рынку ценных бумаг и срочному рынку.

В большинстве случаев, целевой подход к привлечению государством кредитных ресурсов рассматривается в преломлении к производственной сфере, к экономически эффективным инвестиционным программам и проектам. В этом случае целевое кредитование могло бы базироваться на использовании механизма эмиссии конвертируемых облигаций. Эмитируя конвертируемые облигации в количестве равном (но не более) участию государства в реализации данного проекта, предприятие получает прямые инвестиции ему необходимые, а государство финансирует данное предприятие, не используя бюджетные средства и, при этом, не уменьшая своей доли собственности (как при эмиссии акций) в данном предприятии. Кроме того облигации это “длинные деньги” и их эмиссия порой значительно выгоднее, чем использование долгосрочного кредита. Инвестор, приобретая конвертируемые облигации, знает, в какое предприятие вкладывает средства, получает стабильный купонный доход и возможность в случае невыполнения эмитентом своих обязательств конвертировать приобретенные облигации в акции данного предприятия. За счет статуса государственных ценных бумаг покупка этих облигаций могла бы предполагать для инвестора применение соответствующих налоговых льгот.

Этот путь перспективен, но не следует ограничиваться им одним. На практике основной функцией государства является инвестирование не производственной, а социальной сферы. Не инвестиционные проекты с высокой коммерческой эффективностью, а социальные мероприятия, не дающие прямого экономического эффекта, вбирают в себя основную массу бюджетных расходов. И далеко не ко всем социальным объектам применимо акционирование.

Поэтому более широкое применение могло бы получить не применявшееся ранее финансирование социальной и производственной сферы путем выпуска государственных облигаций под конкретные федеральные и региональные программы.

Программно-целевые методы управления активно используется в практике государственной деятельности. Программно-целевое управление (при правильном использовании) обеспечивает открытость, гласность и прозрачность государственной политики и бюджетных расходов. Программно-целевое управление обеспечивает рост их эффективности за счет целевой ориентации и планомерности действий исполнителей. В будущем, государственные целевые программы должны выступать главным и единственным средством реализации государственной политики.

Сегодняшняя практика государственного управления, к сожалению, не позволяет делать столь оптимистические заявления без многочисленных оговорок. Подавляющая часть (90-95 процентов) всех бюджетных расходов осуществляется вне целевых программ. По здравому смыслу можно предположить, что это объясняется их “бесцельностью” или непрограммируемостью, т.е. – бессистемностью. Действительность не далека от этого предположения. Большая часть бюджетных расходов осуществляется не для того, чтобы достичь каких-то целей, а потому что существует традиционный набор проблем в виде бюджетополучателей, нефинансирование которых может повлечь негативные социальные последствия.

Именно такой пассивный подход к использованию государственных ресурсов обусловливает устойчивое недоверие потенциальных инвесторов к государственному заимствованию.

Конечно, существующие целевые программы, далеко не всегда соответствуют требованиям планомерности, комплексности, согласованности, целенаправленности и открытости. Но речь не об этом. Как показывает практика, эти недостатки могут быть достаточно быстро устранены. Однако опыт работы с целевыми программами дает множество примеров, когда добросовестно проработанные механизмы решения значимых социальных проблем остаются нереализованными в силу отсутствия требуемого финансирования.

Привлечение заемных средств не к обслуживанию расходов государственного бюджета в целом, а под конкретные программы, могло бы существенно облегчить данное положение.

Традиционно в большинстве случаев целевые программы рассматриваются в качестве объектов управления. Зачастую они не имеют собственной автономной структуры управления и реализуются на базе существующих функциональных подразделений. В результате программа не имеет хозяйственной самостоятельности и ответственности за достигаемые результаты. Ведомства, реализующие государственные программы, нередко финансируют их по остаточному принципу, сводя на нет даже тот незначительный потенциал эффективности, который обеспечивается современным уровнем качества подготовки этих программ.

Более рациональным является совмещение функций объекта и субъекта управления в рамках самой программы. Целевая программа как субъект управления может и в некоторых случаях представлена Дирекциями программ.

Таким образом, государственная целевая программа позволяет еще на стадии проектирования гарантировать всем своим участником, включая инвесторов, не только перечень их обязательств, но и получаемый эффект. Открытость и подконтрольность реализации программы послужит вместе с тем и повышению надежности возврата вкладываемых средств.

При этом, кроме экономического существует и социальная сторона вопроса мотивации инвестора. Может быть это и не главное, но человек с большей вероятностью приобретет облигации, средства которых пойдут на конкретную, согласуемую с его личными убеждениями, цель (например, поддержка детей-инвалидов), чем аналогичные облигации, обеспечивающие финансирование абстрактных государственных нужд. Рискнем предположить, что во многих случаях социальных эффект подобного целевого подхода к государственным заимствованиям может даже возобладать над рациональными экономическими соображениями.

Сама эта идея требует глубокой и детальной проработки в части совершенствования экономических инструментов, применяемых в целевых программах, юридических аспектов подобной самостоятельности программ, развития инициативы руководителей, разрабатывающих и реализующих государственные программы. Но именно такой подход представляется правильным и заслуживает внимания участников финансового рынка.

Справочно:

Сергейчук Алексей Владимирович, к.э.н., доцент СПбГИЭУ, начальник отдела стратегического планирования комитета по экономике и инвестициям Правительства Ленинградской области, тел: 110-77-70 (274-37-83, 274-39-19).

Дуплийчук Сергей Александрович, аспирант СПбГИЭУ, тел 965-87-14