А.В.СЕРГЕЙЧУК

ПРАВИТЕЛЬСТВО ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

К этому можно добавить, что дополнительные трудности создала резкая критика “планирования”, как категории управления, отзвучавшая в конце 80-х, когда “планирование” было чуть ли не противопоставлено “рыночной экономике”. В результате чего даже несовершенная, но функционировавшая система планирования была существенно нарушена.

Возобновившиеся впоследствии разговоры о необходимости планирования и возрастающей в новых условиях роли регионов, не принесли принципиально новых изменений в практику регионального планирования. Во многих случаях были реанимированы ранее испытанные методы планирования без учета того обстоятельства, что в условиях децентрализации, внешней конкуренции и частной собственности все они нуждаются в серьезном обновлении. Разрабатываемые и распространяемые с федерального уровня методические материалы оказываются или слишком “глубокомысленными” для практической работы, или фокусирующими чрезмерное внимание на частных деталях.

Разрабатываемые на их основе стратегические документы имеют некоторое внешнее сходство с тем, чем они должны быть, но их внутреннее содержание не позволяет с уверенностью признать, что они и в самом деле этим являются. Нуждается в дополнительной методической помощи процесс прогнозирования. Выбор стратегических приоритетов, по большей части, является простым перечислением отраслей, представленных на территории. Комплексные социально-экономические программы оказываются не в состоянии измерить ни глубину проблем, ни эффект от их решения.

Еще большим недостатком является отсутствие единой, не повторяющейся и не противоречащей самой себе системы планирования. Создание многочисленных, многообразных и разносрочных Прогнозов, Концепций, Планов и Программ, как будто из желания лишний раз подтвердить свою приверженность плановым методам управления, зачастую лишь сбивает с толку государственный аппарат и приумножает малоэффективный документооборот. Все эти документы неизбежно либо вторят, либо противоречат друг другу и лишь дискредитируют сами себя.

За счет необоснованно чрезмерного разнообразия документов, варьирующихся по названиям, формам, срокам, показателям и прочим составляющим, они оказываются почти несовместимыми друг с другом, что не позволяет на основе их обобщения создать единую картину социально-экономического положения страны в целом. Отсюда понятны и оправданы попытки федеральных властей внедрить унифицированный макет региональной комплексной программы социально-экономического развития. Хотя, представленный документ не обеспечивает должной ясности в понимании системы взаимосвязей различного рода федеральных, региональных, муниципальных, комплексных, целевых, отраслевых и т.д. концепций, программ, планов, стратегических планов и других подобных документов, которыми представлено отечественное государственное планирование. При этом, отсутствие обобщающих показателей социально-экономического и экологического состояния региона затрудняет комплексную оценку эффективности программ, также как и соотнесение социально-экономического положения различных регионов и выделение приоритетных направлений развития.

Перечень недостатков достаточно длинен, но, обобщая их, можно выделить проблемы и недостатки, свойственные всей системе регионального стратегического планирования, которые можно разделить на две основные группы:

• Научно-методические, включая разработку и внедрение адекватных инструментов прогноза, анализа и оценки стратегических параметров регионов;
• Организационно-правовые или системообразующие, определяющие, в первую очередь, перечень стратегических документов, их правовой статус, периодичность и взаимную последовательность.

В плане практического преодоления отмеченных проблем можно отметить активную работу специалистов Леонтьевского центра, других научно-исследовательских институтов, настойчиво осуществляющих разработку Стратегических планов для различных территорий, как на уровне субъектов Федерации, так и в интересах органов местного самоуправления. По мере распространения применяемой ими методологии все большее число территорий обретают взаимно совместимое стратегическое мировоззрение. Более соответствующей рыночным условиям децентрализованной экономики является и должна приветствоваться распространяющаяся концепция широкого привлечения общественности к вопросам стратегического планирования.

Анализ законодательных актов Субъектов Северо-запада России, проведенный в 2002 году, демонстрирует те же недостатки. Даже не углубляясь в детали, можно отметить, что ни один из субъектов Северо-запада не имеет полного комплекта правовых норм, обеспечивающих формирование целостной и стабильной системы стратегического планирования. Санкт-Петербург, Ленинградская, Калининградская, Псковская области ограничиваются правовым регулированием лишь одной из составляющих процесса стратегического планирования – целевыми программами. Законодательство Мурманской области напротив определяет общую канву, но упускает моменты, связанные с практической реализацией стратегических ориентиров. При этом недостатки, указывавшиеся выше, почти не восполняются рассмотренными актами. Анализ законодательства других субъектов Федерации дает аналогичные результаты.

В то же время, на фоне отрицательных последствий такого положения представляются достаточно простыми и реалистичными хотя бы первые шаги по его улучшению. Это, в частности, законодательное определение перечня региональных документов стратегического характера, их взаимосвязи, взаимосвязи с избирательной системой и бюджетным процессом и, соответственно, сроков и ответственных по их разработке. Схожие рамки должны устанавливаться и по работе с федеральными и региональными целевыми программами. Эффективность этих мер, безусловно, возрастет, если соответствующие законодательные акты будут разрабатываться и приниматься согласованно группой субъектов Федерации.

Сроки разработки, реализации и периодичность обновления этих документов должны также взаимно согласовываться. При этом вряд ли целесообразно на уровне каждого субъекта Федерации разрабатывать их раздельно на кратко-, средне- и долгосрочный периоды. Думается, разумнее в каждом документе умещать все перспективы. Например: программа социально-экономического развития должна начинаться с долгосрочного прогноза и глобальных приоритетов, преломленных в среднесрочной перспективе и детализированных на краткосрочный период.

Стратегическое планирование также должно соотноситься с действующей избирательной системой – с одной стороны, и бюджетным процессом – с другой, и это должно определять периодичность обновления стратегических актов.

Прогноз социально-экономического развития региона должен определяться заблаговременно до начала очередной избирательной кампании по избранию регионального главы (губернатора, мэра), так чтобы у каждого кандидата была возможность построения своей предвыборной программы на базе единых объективных и достоверных данных.

Концепция (Стратегический план) социально-экономического развития должна быть главным документом, обращенным вновь избранным руководителем ко всем ветвям власти и своим избирателям. В ее основе должна лежать предвыборная программа победившего кандидата.

Программа социально-экономического развития должна развивать и детализировать положения Концепции, определяя перечень задач и мероприятий по ее реализации.

В соответствии со сроками проведения выборов эти документы должны разрабатываться один раз в четыре-пять лет, а, удовлетворяя требованиям бюджетного планирования, корректироваться ежегодно с уточнением реализуемых федеральных и региональных программ.

В этом виде система регионального стратегического планирования явилась бы достаточно простой и в то же время цельной, что позволило бы предотвратить неизбежные в иных случаях факты многочисленного дублирования одних и тех же мероприятий, и действительно сосредоточить ресурсы на важнейших. Вместе с этим, существенно бы сократилось и количество целей, требующих научно-методической поддержки, что позволило бы повысить ее качество.