Данная работа посвящена анализу проблем регионального стратегического планирования социально-экономического развития. В работе рассмотрены применяемые в различных регионах модели стратегического планирования, тенденции их развития, возможность, целесообразность и условия привлечения населения к формированию региональной стратегии. В заключении даны предложения по упорядочению процессов регионального стратегического планирования, в том числе за счет совершенствования регионального законодательства.

УДК 338.26(470.25)

Сегодня российские регионы на практике сталкиваются с кругом схожих проблем, связанных с несовершенством имеющейся системы регионального планирования. Это проявляется особенно ярко при формировании региональной стратегии, долгосрочной региональной политики. Отсутствие стратегического видения перспектив социально-экономического развития естественно приводит к противоречивой и малоэффективной текущей деятельности, а несовершенство документов стратегического характера сокращает возможности социального контроля и участия в государственном управлении. Многие проблемы, отмечаемые в данной работе, касаются не только регионального уровня и стратегического подхода, но в равной степени характерны для всей системы планирования, в целом. Акцент на региональный и стратегический аспекты обусловлен единственно тем, что здесь, более чем где бы то ни было остро ощущается неудовлетворительность имеющейся системы планирования.

Возобновившиеся впоследствии разговоры о необходимости планирования и возрастающей в новых условиях роли регионов, не принесли ничего принципиально нового в региональном планировании. В большинстве случаев происходила простая реанимация ранее испытанных методов планирования без учета того обстоятельства, что в условиях растущей децентрализации, внешней конкуренции и частной собственности все они нуждаются в серьезной переработке. Разрабатываемые и распространяемые с федерального уровня методические материалы по настоящее время оказываются или слишком “глубокомысленными” для практической работы, или фокусирующими чрезмерное внимание на частных деталях. И хотя постоянно удлиняется перечень правовых актов, призванных выражать стратегию развития регионов, но все они мало отличаются друг от друга и на поверку не служат решению новых задач, не предлагают каких-то новых путей развития, а лишь пассивно и недостоверно предсказывают то, что осуществлялось бы и без их принятия.

Мало кто возьмется оспаривать заявление о том, что применяемые в настоящее время теория и практика регионального планирования несовершенны.

Нуждается в дополнительной методической помощи процесс прогнозирования. В какой-то мере осмысленным является разве что демографический прогноз, и то лишь до того момента пока демография не подпадает под виляние экономических изменений. Прогнозирование развития предпринимательской активности, инвестиций, занятости не имеет под собой достаточных научных обоснований.

Комплексные социально-экономические программы оказываются не в состоянии измерить ни глубину проблем, ни эффект от их решения. Неуклонно снижается диапазон государственного и регионального планирования. Ранее, в условиях преобладания государственной собственности на средства производства государственным планированием охватывалась и реально контролировалась вся экономика страны. Теперь теми же принудительными методами планирования покрывается незначительная доля экономических процессов, а в отдельных производственных комплексах, функционирующих без участия государственного капитала – таким методам и вовсе нет места.

Еще большим недостатком является отсутствие единой, не повторяющейся и не противоречащей самой себе системы планирования. Создание многочисленных, многообразных и разносрочных Прогнозов, Концепций, Планов и Программ, сопровождаемых эпитетами “комплексная”, “целевая”, “адресная”, как будто из желания лишний раз подтвердить свою приверженность плановым методам управления, зачастую лишь сбивает с толку государственный аппарат и приумножает малоэффективный документооборот. Все эти документы неизбежно либо вторят, либо противоречат друг другу и лишь дискредитируют сами себя. Как показывает практика, значительная часть должностных лиц, связанных с процессом стратегического планирования не вполне понимают, что собой представляет каждый из перечисленных документов, и чем они все отличаются друг от друга.

Перечень недостатков достаточно длинен, но, обобщая их, можно отметить, что в данной разработке проявились проблемы и недостатки, свойственные всей системе регионального стратегического планирования, которые можно разделить на две основные группы:

• Научно-методические, включая разработку и внедрение адекватных инструментов прогноза, анализа и оценки стратегических параметров регионов;
• Организационно-правовые или системообразующие, определяющие, в первую очередь, перечень стратегических документов, их правовой статус, периодичность и взаимную последовательность.

И уже не привязываясь к какому-то конкретному проекту, а рассматривая все поле программно-целевого управления, глубинной причиной отмеченных недостатков можно полагать “человеческий фактор”. Как за любой проблемой, здесь скрывается не какая-то потустороння сила, а реальные люди, организации, отвечающие за данную сферу управленческой деятельности. И мотивация их деятельности, ведущая к нерешенности этих проблем обусловлена, как правило, либо неумением и незнанием, либо нежеланием их решать.

Часть руководителей, должных принимать соответствующие решения, просто не понимает сути и перспектив стратегического подхода к управлению. Воспитанные в большинстве своем в условиях жесткой централизации, когда стратегия развития любой хозяйственной единицы “спускалась” сверху, многие из них так и не смогли осознать себя воочию руководителями, создающими будущее своих организаций (регионов). Все их время “съедает” решение текущих, неотложных вопросов, а будущее видится туманным и неопределенным. Они постоянно работают в условиях чрезвычайной ситуации, не замечая, что сами ее и создают. Не случайно, видимо, МЧС – одна из немногих структур, чувствующих себя уверенно и остающаяся постоянно востребованной в сегодняшних условиях.

Наиболее действенным способом преодоления отмеченных недостатков могло бы стать более активное привлечение населения – избирателей к формированию региональной стратегии. Население, прежде всех, заинтересовано в том, чтобы его регион развивался успешно, чтобы реализуемая региональная политика давала максимальный эффект, чтобы обещания социального и материального благополучия, данные избранными им руководителями, были реализуемы и реализованы. Но для того, чтобы привлечь его к решению вопросов регионального планирования, необходима система соответствующих организационных и правовых механизмов. Его мнением кто-то должен интересоваться, обобщать, анализировать и заявлять. И учет этого мнения при формировании региональной политики должен быть обязательным, гарантироваться законом.

В плане практического решения этих вопросов нельзя не отметить активную работу специалистов Леонтьевского центра, настойчиво осуществляющих разработку Стратегических планов для различных территорий, как на уровне субъектов Федерации, так и в интересах органов местного самоуправления. По мере распространения применяемой ими методологии все большее число территорий обретают взаимно совместимое стратегическое мировоззрение. Более соответствующей рыночным условиям децентрализованной экономики является и должна приветствоваться исповедуемая ими концепция широкого привлечения общественности к вопросам стратегического планирования. Хотя ее использование, за необходимость которого мы только что ратовали, должно осуществляться крайне аккуратно, с тем, чтобы органы государственного управления не уподобились врачу, ставящему диагноз и определяющему способ лечения по результатам голосования больных; или судье, выносящему вердикт на основании мнения подсудимых.

Действенность общественного участия в государственном управлении и региональном стратегическом планировании обеспечивается, когда населению дается возможность не только предложить свое понимание проблем и видение приоритетов развития, но выбрать из нескольких вариантов тот, который в большей степени соответствует его предпочтениям по затратам и результатам. Делать ли операцию, у какого врача и за какую цену – решает больной, но о том, как ее проводить, каковы ожидаемые результаты – его информирует врач.

Таким образом, просто общественного участия недостаточно, чтобы получить одновременно работоспособную и репрезентативную стратегию. Большая часть населения не способна формировать региональную стратегию, потому что слабо осведомлена о сути и масштабе проблем собственного региона. Если пересмотреть формируемые в настоящее время многочисленные стратегические планы, то все они достаточно однообразны. Все хотят видеть свои города центрами науки, культуры, образования, туризма, высоко технологичной промышленности, с благоприятной экологической обстановкой, с надежной системой социальной защиты. Все хотят быть богатыми, здоровыми, красивыми и счастливыми. Но для подтверждения того совсем необязательно создавать стратегический план. Если в сегодняшних стратегических планах и есть концептуальные различия, то они в большей степени лежат в плоскости стилистики изложения – кто из разработчиков подберет более красивые слова для изображения общего “светлого будущего”.

Механизмы реализации своих стратегических целей оказываются куда более расплывчатыми и наполнены неким “ожиданием чуда”. Остается непонятным, что мешало населению повышать свой имидж, привлекать инвесторов и быть высококультурными, и что изменилось после разработки стратегического плана.

Вероятно, было бы полезнее провести опрос жителей о том, готовы ли они работать на тех предприятиях, которые могут быть размещены на данной территории, и на тех условиях, что могут быть обеспечены данными предприятиями; готовы ли они учиться в имеющихся учебных заведениях по предлагаемым специальностям или нуждаются в дополнительных; на приобретение каких профессий они ориентируют своих детей; какие собственные предприятия они планируют начать. И, исходя из полученных ответов, был бы выявлен скрытый дефицит в конкретных рабочих местах, услугах образования и т.д.

То есть перспективными путями вовлечения населения в процесс регионального стратегического планирования могут быть два: выяснение и обобщение их индивидуальных стратегических планов и готовности участвовать в конкретных государственных или коммерческих проектах. Но оба предполагают большой объем предварительной и заключительной работы, требуют ориентации всей системы государственного управления или местного самоуправления на эффективное совместно с населением стратегическое планирование.

Такая работа маловероятна в условиях отсутствия обязательности территориального стратегического планирования, вообще, и его публичности, в частности. Гарантии ей могут быть даны лишь в случае их законодательного установления.

Федеральное законодательство частично затрагивает вопросы регионального стратегического планирования. Так Федеральным законом “О государственном прогнозировании, концепциях и программах социально-экономического развития Российской Федерации” дается модель системообразующих нормативно-правовых актов стратегического планирования, хотя даже рекомендательный характер этой модели для региональных органов управления в данном Законе прямо не устанавливается. Федеральный закон “О государственном заказе и поставках продукции для федеральных нужд” и постановление Правительства России по его реализации определяют порядок работы и основные параметры федеральных целевых программ, которые также оказываются безусловным элементом региональной стратегии и примером для подражания при формировании уже региональных целевых программ. Бюджетный кодекс устанавливает статус региональных программ социально-экономического развития, как обязательно утверждаемых законодательной властью Субъектов Федерации. Но этого очевидно недостаточно для решения рассматриваемых проблем. Федеральное законодательство оставляет без внимания вопросы формирования региональных концепций и стратегических планов, региональных, областных и городских целевых программ, тем более их продолжительность и согласованность.

В то же время, на фоне отрицательных последствий такого положения представляются достаточно простыми и реалистичными хотя бы первые шаги по его улучшению. Это, в частности, законодательное и равно распространяемое на все субъекты Федерации определение перечня региональных документов стратегического характера, их взаимосвязи, взаимосвязи с избирательной системой и бюджетным процессом и, соответственно, сроков и ответственных по их разработке. Схожие рамки должны устанавливаться и по работе с федеральными и региональными целевыми программами. Эффективность этих мер, безусловно, возрастет, если соответствующие законодательные акты будут разрабатываться и приниматься согласованно группой субъектов Федерации с учетом уже сформировавшихся региональных традиций и опыта.

При этом нельзя не отметить некоторые концептуальные неточности, пронизывающие все действующие в настоящее время в сфере стратегического планирования законодательные акты.

Само название федерального и списанных с него региональных законов “О прогнозировании, концепциях и программах социально-экономического развития” свидетельствует о том, что перечисляемые функция и акты не составляют собой чего-то цельного. Каждый из них – сам по себе. Не вполне понятно, почему из многих функций управления законодательному регулированию подверглась только первая – прогнозирование?

Именно с точки зрения стратегического планирования в целом, должны рассматриваться и каждый из его элементов, в том числе документы стратегического характера.

Однако остается открытым вопрос законодательного признания остальных документов стратегического планирования. Внедряемая сегодня методология привлечения общественности к разработке Стратегических планов (Концепций), выражение в них общественно признанных приоритетов развития территории, казалось бы, заслуживает не меньшего внимания со стороны законодателей. Будет странно, если после длительных массовых обсуждений все разрабатываемые стратегические планы окажутся невостребованными, и региональные руководители будут вправе пренебрегать установленными в них ориентирами. Единственным средством, хоть сколько-нибудь препятствующим тому может стать обязательное законодательное утверждение стратегических планов и концепций по аналогии с подходом, применяемым к программам социально-экономического развития.

Особо место в ряду рассматриваемых документов занимает Прогноз социально-экономического развития. В отличие от вышеназванных, он в настоящее время составляется ежегодно по единой методике, определяемой на федеральном уровне. И в отличие от предыдущих данная работа не имеет самостоятельного значения. Регламент использования прогноза социально-экономического развития достаточно узок и предполагает лишь его приложение к проекту бюджета на предстоящий год.

Кроме уже отмечавшегося слабого научного обоснования большинства прогнозируемых тенденций, нельзя не подчеркнуть недостаточность регионального аспекта формируемых прогнозов, особенно в части определения сценарных условий на уровне региона (тем более, – муниципального образования). В целом такой прогноз в большей степени представляет собой набор показателей, а не их анализ. По сути, это не прогноз, а материалы к прогнозу, который, в конечном счете, и разрабатывается на федеральном уровне. В результате, прогнозные материалы регионов закономерно не вызывают общественного интереса и не встречают широкого обсуждения.

В то же время, к разговору об общественном участии в региональном стратегическом планировании, именно прогноз развития территории является тем первичным основанием, которое могло бы позволить населению более-менее компетентно оценивать ресурсы и возможности собственного региона. Переходить к общественной разработке стратегических планов можно лишь после общественного обсуждения прогноза. Но для этого сегодняшний прогноз должен быть существенно переработан.

Прогноз должен быть в меньшей степени статистическим, а скорее аналитическим документом, определяющим различные состояния территории в зависимости от варьирования собственной социально-экономической политики, предсказывать возможное поведение ближайших соседей, изменение региональных условий в зависимости от общероссийских тенденций.

Не подвергая сомнению необходимость разработки на уровне регионов материалов к прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации, рискуем заявить, что каждая территория нуждается еще и в собственном прогнозе, разрабатываемым по собственной инициативе и обслуживающим только собственные интересы. И этот документ должен иметь статус не ниже концепции, стратегического плана или программы.

Иначе говоря, каждый стратегический документ должен утверждаться законодательным органом власти соответствующего субъекта Федерации.

Следует особо остановиться на сроках и периодичности разработки всех перечисленных документов. Поскольку очевидно, что их эффективность непосредственно зависит от своевременности их появления.

Представляется чрезмерной предусматриваемая большинством законодательных актов частота разработки и обновления стратегических документов регионального характера. Периодичность их обновления (ежегодно – для краткосрочных документов), списанная с норм, установленных федеральным законом “О прогнозировании…” для регионов оказывается “непосильной роскошью”. Это правило соблюдается лишь в отношении прогноза и то лишь в части сбора установленного федеральными органами набора показателей и ежегодной отправки их в Москву. Делать краткосрочные и даже среднесрочные концепции и программы субъектам Федерации не удается из за недостатка сил и средств. В результате, порядок, хороший для уровня “Центра”, на уровне региона не только не способствует, но в некоторой степени даже препятствует становлению системы стратегического планирования.

Следуя федеральным законодательным нормам на каждый год у субъекта Федерации должно быть три прогноза (на кратко-, средне- и долгосрочный периоды), три концепции и три программы социально-экономического развития. В дополнении к ним может существовать несколько десятков целевых программ, две-три адресных, неизмеряемое число ведомственных, сколько-то программ трудно поддающихся классификации (программа первоочередных действий правительства, программа привлечения кредитов, погашения кредитов и т.д.). Причем, программы социально-экономического развития (а в трактовке ряда юристов – и целевые программы), как уже указывалось, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации должны утверждаться законами. Спасительным обстоятельством является то, что ни один из законов не устанавливает жестких требований к срокам образования этой “бумажной горы”. Как правило, их рождение должно предопределяться соответствующим поручением Губернатора, а если такового не последовало, то нет и повода для дискуссий. У отдельных субъектов Федерации вообще нет ни концепций, ни программ. И говорить в таких условиях о стабильном планировании не приходится.

В итоге, вместо того, чтобы систематично и последовательно формировать стратегию своего развития, региональные власти “мечутся” между “горящими” стратегическими документами. Создаваемые в таких условиях, те оказываются не краткосрочными, не среднесрочными, а случайными. Вряд ли кто-то сумеет объяснить, например, почему в Ленинградской области Концепция социально-экономического развития разработана именно в 1998 году и покрывает период до 2005 года, а программа социально-экономического развития разработана в 2000 году до 2001 года. При этом разрабатываемый в настоящее время Стратегический план социально-экономического развития должен включать период до 2010 года. И каждый из перечисленных документов – первый в своем роде! А в существующих условиях, возможно – последний. То же самое происходит в других регионах. Нарушаются важнейшие принципы планирования – систематичность и непрерывность.

Сроки разработки, реализации и периодичность обновления прогнозов, концепций и программ должны быть, безусловно, скорректированы. Они должны быть с одной стороны – реалистичными, а с другой – взаимно согласованными. При этом вряд ли целесообразно на уровне каждого субъекта Федерации разрабатывать их раздельно на кратко-, средне- и долгосрочный периоды. Думается, разумнее в каждом документе умещать все перспективы. Например: программа социально-экономического развития должна начинаться с долгосрочного прогноза и глобальных приоритетов, преломленных в среднесрочной перспективе и детализированных на краткосрочный период.

Региональное стратегическое планирование также должно соотноситься с действующей избирательной системой – с одной стороны, и бюджетным процессом – с другой, и это должно определять периодичность обновления стратегических актов.

Прогноз социально-экономического развития региона должен рассматриваться заблаговременно до начала очередной избирательной кампании по избранию регионального главы (губернатора, мэра), так чтобы у каждого кандидата была возможность построения своей предвыборной программы на базе единых объективных и достоверных данных.

Концепция (Стратегический план) социально-экономического развития должна быть главным документом, обращенным вновь избранным руководителем ко всем ветвям власти и своим избирателям. В ее основе должна лежать предвыборная программа победившего кандидата, доработанная силами аппарата власти.

Программа социально-экономического развития должна развивать и детализировать положения Концепции, определяя перечень задач и мероприятий по ее реализации.

В соответствии со сроками проведения выборов эти документы должны разрабатываться один раз в четыре-пять лет, а, удовлетворяя требованиям бюджетного планирования, корректироваться ежегодно с уточнением реализуемых федеральных и региональных программ.

Все эти требования должны удовлетворяться одним законодательным актом, который должен носить соответствующее название – о стратегическом планировании региона.

В этом виде система регионального стратегического планирования явилась бы достаточно простой и в то же время цельной, что позволило бы предотвратить неизбежные в иных случаях факты многочисленного дублирования одних и тех же мероприятий, и действительно сосредоточить ресурсы на важнейших. Вместе с этим, существенно бы сократилось и количество целей, требующих научно-методической поддержки, что позволило бы повысить ее качество.