Сергейчук А.В.

Комитет по экономике и инвестициям Ленинградской области

Кризисные этапы развития общества являются своего рода проверкой для всех применяемых элементов общественного управления и самоуправления. Экстремальные (или близкие к ним) условия являются важнейшим стимулом развития научной мысли и совершенствования методов практического управления.

В периоды кризиса общество, аппарат общественного управления вынуждены подвергать самой строгой ревизии используемые ими средства и инструменты воздействия на социально-экономические процессы. При этом выявляется низкая эффективность одних методов управления, открываются скрытые возможности и резервы, заложенные в других, формируются новые парадигмы научного управления.

Именно такой период кризисного развития переживает российское общество. Это выражается не только в экономическом спаде. Тому подтверждением социальная, нравственная, идеологическая дезинтеграция общества, духовная подавленность и разобщенность людей.

Проблема не в том, что изменились люди или сократились материальные ресурсы. Страна не переживала ни эпидемий, ни стихийных бедствий. Но система социальных и экономических отношений оказалась несостоятельной в новой идеологической среде.

Основу социального управления по условию составляет государство, его аппарат. Смена идеологии российского государства привела к тому, что во многом оказалась утрачена целевая составляющая работы органов государственного управления. Целые пласты научно-практических достижений оказались отвергнутыми или незаслуженно отодвинутыми на второй план. Государственная политика, и ранее несовершенная, в еще меньшей степени стала соответствовать требованиям системности и комплексности, превратившись в набор разнонаправленных и даже противоречивых политических ходов.

Типичными недостатками государственного управления в России являются:

• отсутствие системы общегосударственных целей реформ (именно системы, а не набора случайных и взаимоисключающих лозунгов);
• отсутствие объективных критериев оценки достижения этих целей;
• отсутствие плана (программы) поэтапного и комплексного достижения этих целей, жестко регламентированного по времени, полностью обеспеченного ресурсами, определенного по персональной ответственности, и имеющего в себе альтернативные в зависимости от промежуточных результатов варианты решения локальных проблем;
• отсутствие системы (- не перечня!) планов и программ по наиболее важным и ключевым направлениям развития, отраслям и территориям.

Для скорейшего выхода из создавшегося положения и решения перечисленных проблем необходимо использование всех наиболее эффективных средств и возможностей научного управления, одним из важнейших направлений которого является целевое программирование (или - программно-целевое управление).

Программно-целевое управление обеспечивает комплексный анализ социально-экономического положения, выявление и ранжирование проблем, выработку и соотнесение различных путей решения на основе имеющихся ресурсов, формирование комплекса мероприятий и определение конкретных исполнителей, создание системы контроля и ответственности за достигнутые результаты.

Программно-целевое управление (ПЦУ) на практике сводится к разработке и реализации целевых программ. Но, в основе своей, является методологией, обеспечивающей оптимальное решение целевых заданий. К программно-целевым методам управления относится выработка принципов, правил и процедуры формирования программ, осуществления их мероприятий. В рамках ПЦУ отбираются наиболее эффективные средства и механизмы управленческого воздействия. ПЦУ позволяет оптимизировать взаимосвязь целевых программ с другими формами и методами стратегического управления.

На высшем уровне развития ПЦУ может рассматриваться не просто как методика или методология, но как особая философия управления. Программно-целевой подход требует большей целеустремленности, гибкости, мобильной переориентации под заданные цели, готовности к созданию целевых управленческих структур, их трансформации или ликвидации по достижению целей.

Целевые программы могут разрабатываться на различных уровнях государственного управления и решать разнообразные по масштабу и содержанию задачи.

Практика разработки и реализации государственных целевых программ имеет в нашей стране, как и за рубежом, достаточно большую историю. Начиная с программ первых лет советской власти, как например - “ГОЭЛРО” и заканчивая БАМом, Продовольственной программой, символизирующими закат “застойной эпохи”, целевые программы занимали почетное место в системе мер государственного регулирования и управления. Преимущественное внимание уделялось федеральным программам общегосударственного развития. Их разработка и реализация в настоящее время регламентированы Федеральным законом от 13.12.94 № 60-ФЗ “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” и Постановлением Правительства РФ от 26.06.95 № 594 о реализации названного Закона.

Однако становление региональной политики, рост самостоятельности субъектов Федерации, возрождение системы местного самоуправления требуют особого внимания к государственным целевым программам имеющим региональный характер.

Говоря о региональных программах, следует сразу же отметить существование двух подходов к их пониманию. С одной стороны под региональным программированием понимается система общегосударственных (федеральных) мер, направленных на реализацию региональной политики. Так, значительная доля федеральных программ несет в своем названии элемент “региональности”. Это программы развития Севера, развития приграничных территорий (Ленинградская область), развития анклавных территорий (Калининградская область), развития депрессивных территорий и другие.

В нашем случае, под региональными программами понимаются программы, не только направленные на развитие конкретного региона с учетом его специфики, но и инициируемые, реализуемые и контролируемые самим регионом. В этом случае, в фокусе внимания оказывается не дифференцированность федеральной политики по отношению к регионам, не региональная политика “Центра”, а политика самого региона, его видение региональной проблематики.

Такой подход не только допустим, но и имеет под собой разработанную правовую базу. В частности, он нашел выражение в правовых нормах Ленинградской области.

Ленинградская область уже накопила существенный опыт управления региональными целевыми программами в новых рыночных условиях хозяйствования. Выражением этого опыта стали подготовка и принятие ряда основополагающих документов, регламентирующих содержание и процедуру разработки, принятия и реализации региональных целевых программ. Это, в частности, постановление губернатора “О порядке разработки, утверждения и контроля за реализацией региональных целевых программ в Ленинградской области”, принятое в 1997 году. Кроме процедурных вопросов этот документ определяет унифицированные требования к структуре программы, к системе целевых показателей и унифицированной форме их представления. В 1999 году Законодательным собранием принят Закон “О региональных целевых программах Ленинградской области”, законодательно закрепляющий ряд существенных не только с практической, но и с теоретической стороны аспектов программно-целевого управления. Кроме того, в сфере программно-целевого управления в области действует еще ряд нормативных актов правительства и губернатора области, направленных на решение частных задач, связанных с разработкой конкретных программ либо уточняющих порядок проведения отдельных стадий работы со всеми программами.

Повышенное внимание к проблемам программно-целевого управления объясняется тем, что почти шестая часть средств областного бюджета ежегодно расходуется на разработку и реализацию целевых программ. Каждый год в перечне программ, предлагаемых к реализации, фигурирует от 60 до 80 программ, от трети до половины которых принимается к финансированию. Так, в 1995 году в области действовала 21 программа с финансированием в объеме 154 млрд. рублей, в 1996 г. - принято 27 программ на сумму свыше 300 млн. рублей, в 1997 г. - 31 программа на сумму млрд. рублей, в 1998 г. - 42 программы на 238,7 млн. рублей. Областным бюджетом 1999 г. предусмотрена реализация 34 программ с объемом финансирования на сумму 258,4 млн. рублей.

Основным источником финансирования региональных целевых программ является областной бюджет, доля которого, возрастая с каждым годом, составляет свыше 70% от объема программируемых финансовых средств.

По целевому содержанию программы Ленинградской области носят приоритетно социальную направленность. Величина расходов только на образование, культуру, здравоохранение и социальную защиту составляет около 50 процентов от суммы программных средств. Значительную часть составляют программы поддержки агропромышленного комплекса и природоохранной политики. После консолидации с областным бюджетом средств Территориального дорожного фонда самой крупной становится программа развития и совершенствования областных дорог.

Однако, несмотря на многочисленность, многостороннюю направленность и масштабность программного блока в перечне мер государственного управления Ленинградской области, положение вряд ли можно считать удовлетворительным. Реализация программ осуществляется с нарушением установленных сроков и норм, что ведет к неизбежному срыву графика их выполнения. Недофинансирование программ только в 1999 году составило, например, 50 процентов от запланированного.

Такое положение в силу специфических требований, предъявляемых к обеспечению целевых программ, делает программно-целевое управление не только мало эффективным относительно других форм расходования средств, но и просто бессмысленным. Непрограммное решение тех же вопросов могло либо предупредить, либо сократить величину затрат. Этот кажущийся парадокс в действительности полностью соответствует основным постулатам программно-целевого управления.

Повышенная эффективность программно-целевых методов управления в сравнении с альтернативными обусловлена в первую очередь наличием процедуры предпроектного отбора важнейших проблем, подлежащих программной проработке; использованием системного и комплексного подходов при постановке и структурировании целей программы, позволяющих с максимальной достоверностью сформировать блок ключевых задач, исключив расходы на реализацию мероприятий, не являющихся определяющими в достижении программной цели; применением конкурсного отбора разработанных программ, оптимизирующего способ достижения поставленной цели; жесткой регламентацией порядка реализации и ответственности участников программы, обеспечивающей контролируемость процесса выполнения программных задач на всех этапах и стадиях реализации.

Причиной противоречия между теоретическими преимуществами и практическими недостатками целевого программирования является то, что идеальная программа содержит комплекс самых необходимых и взаимозависимых мероприятий, невыполнение или частичное выполнение одного из которых исключает возможность получения желаемого результата от реализации всех остальных.

Даже незначительное недовыполнение такой программы вызывает серьезные опасения в целесообразности ее финансирования вообще. Если же финансирование, а, следовательно, и выполнение программы осуществляются в половинном размере, можно с абсолютной уверенностью утверждать, что выделенные средства потеряны безвозвратно.

Это, однако, не означает, что средства, направляемые на реализацию региональных, как впрочем и федеральных, целевых программ расходуются без осознания данной опасности. Разработчики программ и их исполнители интуитивно вынуждены изыскивать способы предотвращения неоправданных потерь. Дело не только в негарантированности бюджетного финансирования, обусловленного трудностями со сборами налогов, погашением накопленной задолженности, неблагоприятными политическими условиями.

В программе могут принимать участие и небюджетные, коммерческие либо общественные организации, частные лица. Как правило, разработчикам программ на стадии проектирования программы не удается юридически закрепить условия и обязательства их ожидаемого участия в реализации программы. И если обязательства со стороны государства систематически нарушаются, но хотя бы прописаны, то характер участия субъектов небюджетного сектора экономики в программах, как правило, представлен крайне обтекаемо.

Выход из создавшейся ситуации многие разработчики видят в использовании методов гибкого проектирования, упрощении самой программы, ослаблении внутрипрограммной дисциплины и закладывание в программу максимально возможного “запаса прочности”. Иными словами:

1. Программа не нормирует способ достижения цели, а только устанавливает цель и объем ресурсов, выделяемый для ее достижения. Набор используемых управленческих и хозяйственных механизмов определяется органом управления программы в процессе ее реализации с учетом соответствия укрупненно заданным параметрам программной цели.

2. Программа лишь декларирует цель, основные направления ее осуществления и “благие намерения” участников внести посильный вклад в реализацию программы. Количественного выражения целевая и ресурсная составляющая таких программ, как правило, не содержит, поэтому нет возможности всерьез говорить об их срыве или невыполнении. Существенная часть этих программ вполне умещается в их паспорте, а, когда в процессе реализации первоначально намеченные и фактические результаты реализации программы все более отличаются друг от друга, все значение программы сводится к ее титульному листу.

3. Программа предусмотрительно наполняется перечнем мероприятий, созвучных главной цели, но не взаимосвязанных и необязательных. В случае недофинансирования эти мероприятия просто не принимаются во внимание, а те минимальные средства, что выделяются под них направляются на финансирования действительно значимых мероприятий.

Но все эти пути ведут к тому, что программа перестает быть программой. То есть, утрачивая недостатки целевых программ, проявляющиеся в условиях неустойчивости и нестабильности общества, вместе с ними утрачивает и достоинства, которые оправдывают разработку этих программ.

Построение программы на методах гибкого проектирования, акцентирующего внимание лишь на входных и выходных параметрах, которые также могут носить ориентировочный, а не нормативный характер, имеет достаточно широкое распространение. Эта методология применялась не только на отечественной, но и на зарубежной почве, поскольку проблемы негаратированного ресурсного обеспечения встречаются повсеместно. Но, тогда в конечном счете, программа как метод научно обоснованного управления начинает превращаться из административного и экономического инструмента, в набор декларативных заявлений, не подкрепленных ни ресурсами, ни обязательствами. Как правило, такая программа корректируется или разрушается легко и безболезненно. Она не зависит от соблюдения графика финансирования, не содержит жестких взаимозависимостей. За счет этого достигается ее собственная устойчивость, но вовсе не обеспечивается стабильность выражаемой ею стратегии. Она может не выполняться и не кончаться, бесконечно продлеваясь и растекаясь как во времени, так и в пространстве.

Для целого ряда целей такой характер программы вполне приемлем, если необходимо обеспечить ей постоянное в пределах ограниченных возможностей внимание, утвердить определенную социально-политическую либо идеологическую концепцию. Т.е. такой подход уместен, когда целью программы является процесс, а не результат.

Но если желаемый результат имеет конкретное количественное выражение и представляет интерес лишь будучи полноценным, то ситуация иная. Строительство объектов социальной сферы, например, становится целесообразным лишь в случае их ввода в строй. Недостроенные они не представляют никакой ценности. Более мягкая ситуация с обеспечением деятельности учреждений и программ социальной сферы, которое в условиях дефицита средств вполне справедливо квалифицируется как “содержание”. При усилении кризисных явлений финансовых средств по этим статьям хватало лишь на содержание существующей численности занятых и уже не оставалось на приобретение соответствующих требованиям времени средств труда. Но медицинская помощь, лишенная медицинского оборудования, лекарств и медикаментов, транспорта, питания больных становится социально неинтересной. Аналогичное положение с государственной деятельностью в сфере образования, социальной защиты, культуры.

Порог, за которым программа перестает нести элемент целесообразности различен в зависимости от характера программируемых задач и процессов, но существует всегда.

Во многих случаях допустимо использовать программы, в различной степени сочетающие в себе элементы гибкости и жесткости, но полный эффект может быть достигнут только, когда вся деятельность на достижение цели запрограммирована, а программа выполняется строго в соответствии с намеченным заданием.

Важнейшим условием такого подхода к работе с программой является ее признание именно в качестве самостоятельного объекта управления. Хотя подобная точка зрения вытекает из вышесказанного, и рассматривается в качестве безусловной характеристики целевых программ, на практике она воспринимается не достаточно глубоко.

Для руководителей-практиков целевая программа - это один из возможных инструментов решения проблемы, для финансовых менеджеров - это одна из статей расходов, для политиков - способ заявить о своем соучастии к проблемам определенных социальных слоев. В большинстве случаем в восприятии программ отсутствует целостность. Здесь и кроется проблема.

Не осознавая программу как самостоятельный объект управления, а, видя в ней лишь одно из средств воздействия на организацию, отрасль, территорию и т.д., субъект, осуществляющий ее финансирование (реализацию), не может освободиться от искушения воспользоваться теми альтернативными программе инструментами, которые в данный момент времени представляются более выигрышными, популярными, или переориентироваться на проблемы, сиюминутно оказавшиеся в центре общественного внимания. При этом, искренне не осознается, что сформированная, обоснованная и просчитанная программа разрушается в угоду случайным начинаниям.

Уже осознание конкретным органом управления осуществляемой им программы в качестве своего самостоятельного объекта управления в некоторой степени позволило бы обособить ее от внешних негативных тенденций. А именно:

создать гарантированный источник финансирования программы;

сформировать автономные органы управления программой, для которых программная деятельность являялась бы основной функцией;

организовать систему подчинения всех участников программы руководящему органу.

Конечно, сказанным не исчерпывается проблематика и пути развития ПЦУ, а лишь в общем виде обозначены проблемы, лежащие на поверхности. Однако, работа по совершенствованию целевого программирования должна начинаться здесь.