Основные мысли
Сегодня в научном и практическом языке достаточно часто используются понятия "стратегическое планирование", "стратегическое программирование" и, даже, "прогнозирование" и не слишком благозвучное "стратегирование", а также “социально-экономические планирование”. За каждым из этих терминов – свое содержание, но в действительности они часто используются как синонимы
подчеркивая отдельные оттенки или нюансы единого процесса. Нет необходимости сейчас останавливаться на всех особенностях каждого из определений. Но в контексте предлагаемого доклада предлагается взять за основу понятие “стратегическое планирование”, как наиболее общее и устоявшееся определение. И, говоря о правовом обеспечении стратегического планирования, подразумевать и правовое обеспечении “программирования”, “прогнозирования”, “стратегирования” и т.д.Стратегическое планирование:
Преимущества стратегического планирования присущи всем уровням управления. Но потребность в стратегическом планировании, его социальное значение особенно велико, когда речь заходит о государственном управлении.
Частный предприниматель вправе планировать свою деятельность, но вправе осуществлять ее спонтанно. Он может декларировать свои намерения, а может ограждать их от общественного внимания. Он - хозяин своего предприятия и обязан подчиняться лишь внутрипроизводственным нормам и установлениям. Он реализует свою собственную политику и никому не должен давать отчет о своих намерениях.
Государственный чиновник, напротив, призван служить обществу и государству. Собственником государства является народ. И государственный аппарат обязан узнать его волю, реализовать ее и отчитаться о достигнутых результатах. И именно государственное стратегическое планирование предоставляет для этого все возможности.
Для этого государственная стратегия должна формироваться и осуществляться при широком общественном участии. Достигнутые результаты должны систематически обнародоваться. А отклонение от намеченных целей должно приводить к необходимости подтверждения народом своего доверия своему государству.
Поэтому, можно сказать, что кроме перечисленных общих преимуществ государственное стратегическое планирование обеспечивает реализацию основных принципов демократического управления, обеспечивая реальное народовластие.
Только двигаясь по этому пути демократическая форма управления может стать тем, что под ней подразумевается. То есть, стать самой собой. Только так демократия не превратиться в набор дежурных лозунгов о главенстве общественных интересов, за ширмой которых реализуется подчас далеко не общественная полтика.
Сегодня, к сожалению, много примеров тому, что народ не формирует государственную политику и даже на выборах выбирает не политику, а политиков. Голосуя не за стратегию своего развития, а за работу политических имиджмейкеров. Это - одна из основных причин имеющих место общественной пассивности и политического равнодушия.
Два месяца назад, рассказывая о стратегическом планировании в Ленинградской области, я встретил серию вопросов, посвященных не содержанию наших стратегических планов, а тому, кто за ними стоит, и кто их оплачивает.
Для современного управленца и политика понятно, что если стратегический план региона разработан только чиновниками, государственным аппаратом, то ценность его невелика. Влияние собственно государства во многих сферах хозяйственной жизни сведено к минимуму. И государственные планы здесь – не более чем фантазия.
Но если аппарат государственного управления вовсе не участвует в этой работе, если государство выполняет только роль ширмы для чьих-то частных интересов, это тоже неверно.
Для того чтобы государственное стратегическое планирование позволило на деле осуществить грандиозные задачи, ему приписываемые, оно должно иметь серьезное правовое оформление.
В самом деле, сколько внимания уделено бюджетному планированию, например, или градостроительному.
Есть Бюджетный кодекс, в котором предпринимается попытка подробно прописать все процедуры формирования и исполнения бюджета. При этом регулируются многие периферийные вопросы, не имеющие к бюджету прямого касательства. Это относится и к стратегическому планированию, и к социально-экономическому, и к программно-целевому управлению. Но при всем несовершенстве действующего бюджетного законодательства, оно дает ответы по широкому кругу вопросов и избавляет от большинства процедурных противоречий. Во многих случаях проводятся общественные бюджетные слушания. Обеспечивается государственный и общественный контроль за исполнением бюджета. Определяется ответственность за
нарушения в этой сфере.Или, к примеру, градостроительное регулирование. Здесь уже градостроительный кодекс проводит подробное описание объектов, документации, системы управления градостроительной деятельностью. И здесь также определяется ответственность за соблюдение установленных норм и требований. Узакониваются формы государственного и общественного контроля.
Но, стоит задуматься о том, что представленные отрасли планирования являются лишь частными по отношению к социально-экономическому или стратегическому планированию.
Нет смысла широко обсуждать бюджет, если не определены решаемые им задачи. Это равносильно тому, что проводить научное исследование чека из магазина, не зная о потребностях в приобретенных товарах.
Очевидно, что стратегическое планирование, если о нем всерьез вести речь, требует к себе не менее пристального юридического внимания, нежели бюджетный процесс или градостроительная деятельность.
В Российской Федерации на всех уровнях разрабатывается и принимается бесконечное число прогнозов, концепций, планов и программ. Им присваиваются различные эпитеты: стратегические, комплексные, целевые, отраслевые, федеральные, региональные, президентские, губернаторские. Они утверждаются законами, постановлениями, распоряжениями различных инстанций. Но их количество и бессистемность не только не способствуют упорядчиванию государственной деятельности, в скорее дискредитируют само понятие стратегического планирования. И проблема именно в том, что документов, регулирующих само стратегическое планирование явно недостаточно.
Увы. Правовое обеспечение государственного стратегического планирования фрагментарно, размыто и противоречиво.
На федеральном уровне оно представлено Федеральным законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития". Этот Закон уложился в шести статьях и мелким шрифтом может уместиться на одном печатном листе.
Некоторое упоминание о вопросах государственного стратегического планирования можно найти в Бюджетном кодексе, где стратегические документы определяются в качестве либо приложений, либо справочного материала к проекту бюджета.
Несколько слов на эту тему сказано в Градостроительном кодексе, что-то - в Законе "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" и в обусловленном им постановлении Правительства № 594. Еще можно вспомнить несколько распорядительных документов по частным случаям, и все.
На региональном уровне законодательство о регламенте стратегического планирования представлено, как правило, законами Субъектов Российской Федерации, аналогичными федеральному закону “О государственном прогнозировании”, и о региональных, республиканских, областных или городских целевых программах. Где-то приняты оба закона, где-то какой-то один, где-то и вовсе подобное законодательство отсутствует.
Понятно, что этого недостаточно. Недостаточно не столько по количеству, сколько по качеству.
В большинстве случаев даются невнятные определения основных понятий.
Имеет место путаница со сроками разработки и действия стратегических документов.
Отсутствуют нормы, обеспечивающие общественное участие в стратегическом планировании.
Отсутствует система мониторинга и контроля за исполнением поставленных задач.
В результате, система государственного прогнозирования, планирования и программирования в значительной степени утратила общественное доверие. Провозглашаемое ранее несоизмеримое ни с чем значение этой деятельности, надеемся, большинством было воспринято с определенной долей иронии и скептицизма. Очень уж много на нашем веку было принято различных государственных программ и планов построения “светлого будущего”, которое, в конце концов, наступило само собой и оказалось не настолько светлым. Поэтому кризис доверия к госплану и его преемникам имеет под собой достаточно много оснований.
Не тратя времени на перечисление ошибок сведем их к двум простым категориям: “нереалистичность” и “нереализованность” государственных намерений. Например, обещание скорого построения коммунизма с учетом имевшихся социальных и экономических условий было заведомой утопией, а не принесшая желаемых результатов интенсификация производства – неудачным исполнением.
Поэтому задачей правового обеспечения государственного прогнозирования должно быть не только обеспечение философских идей об ответственности государства перед населением, но и выработка механизмов по предотвращению типичных для государственного прогнозирования ошибок.
Причинами нереалистичности государственного прогнозирования являются:
Причинами нереализованности государственных намерений можно рассматривать следующие:
В Ленинградской области накоплен большой положительный опыт правового регулирования вопросов стратегического планирования.
Ленинградская область оказалась в числе первых регионов, обративших внимание на возможности стратегического планирования и программно-целевого управления при формировании государственной политики, при планировании бюджетных расходов, при решении социально-экономических проблем. В итоге была сформирована достаточно широкая нормативно-правовая база по этим вопросам, накоплен богатый опыт разработки и реализации региональных целевых программ по самым разным направлениям деятельности, распространена идея о возможности повышения эффективности государственной деятельности на принципах открытости, адресности и стабильности, обеспечиваемых программно-целевым подходом к управлению. Власти региона - постоянно обеспечивают ту политическую правовую стабильность, которая является на протяжении последних лет характерной чертой Ленинградской области
Ленинградская область одной из первых в 1998 году приняла Концепцию социально-экономического и градостроительного развития. В этом документе были сформулированы основные стратегические цели и задачи до 2005 года, принципиальные вопросы развития практически всех отраслей хозяйственной и социальной сферы. Поставлены стратегические задачи регионального, пространственного и бюджетного планирования.
В 2000 году на основе Концепции была принята Комплексная программа социально-экономического развития Ленинградской области, в которой стратегические задачи нашли конкретное выражение.
Постоянно возрастающую роль в политике Ленинградской области играют региональные и федеральные целевые программы, которые обоснованно можно отнести к важнейшим элементам стратегического планирования. Именно в Концепции социально-экономического и градостроительного развития было заявлено, что региональные целевые программы являются основным механизмом реализации стратегических задач развития области. Там же совершенствование программного подхода рассмотрено в качестве одного из основных направлений повышения эффективности бюджетных расходов.
Благодаря этому в Ленинградской области ежегодно реализуется около 40 региональных целевых программ. На их выполнение направляется почти четверть бюджетных средств.
В соответствии с законодательством о региональных целевых программах Ленинградской области:
“Все расходы областного бюджета, не связанные с обслуживанием и погашением государственного долга, ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и эпидемий, обеспечением отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень, финансовой помощью бюджетам муниципальных образований, проведением выборов и референдумов, компенсацией дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти и приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов муниципальных образований, а также с обеспечением функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, Избирательной комиссии Ленинградской области, бюджетных учреждений Ленинградской области, осуществляются только при их включении в состав программ”.Главным условием развития программно-целевого подхода в Ленинградской области стала глубоко проработанная в этом направлении нормативно-правовая база. Основными регулирующими документами здесь стали постановление Губернатора от 22 декабря 1997 года № 516-пг “О порядке разработки, утверждения и контроля за реализацией региональных целевых программ в Ленинградской области”, Областной закон “О региональных целевых программах в Ленинградской области”.
Своевременному решению проблем, возникающих при работе с региональными целевыми программами, повышению их эффективности должен служить образованный при Губернаторе Ленинградской области (распоряжением Губернатора от 17.07.02 № 359-рг) Экспертный совет по разработке и корректировке региональных целевых программ. Состав Совета, в который кроме сотрудников подразделений исполнительной власти, осуществляющих всестороннюю экспертизу программ, вошли представители Законодательного собрания, Научно-технического совета при Губернаторе Ленинградской области, позволяет надеяться, что принимаемые им решения окажутся не только квалифицированными, но авторитетными и поддержанными законодательной властью, научными институтами области.
Конечно, целевые программы не являются “панацеей от всех бед”. Много вопросов и обоснованной критики заслуживают цели и содержание действующих сегодня программ. Представляя обществу очередную целевую программу, власть осознанно идет на риск быть уличенной в принятии не лучшего решения, как и на федеральном уровне, где программы хотя и составляют ничтожную долю расходов, но подвергаются обсуждению и осуждению в первую очередь. Однако разработка, утверждение, публикация программ положительны тем, что открывают возможность не только критиковать ошибки и недостатки государственного управления, но открыто и совместно анализировать их и искать пути устранения. И только такая форма взаимоотношений государства и общества является результативной в условиях демократии.
Однако, несмотря на многочисленные положительные результаты, они не могут считаться исчерпывающими. Напротив, по ходу работы становится очевидной необходимость в более широком и общем регулировании вопросов стратегического планирования.
В целях повышения эффективности государственного управления в Ленинградской области; обеспечения научной обоснованности, последовательности, преемственности государственной социально-экономической политики, гласности, широкого общественного участия в ее разработке и реализации нами разработан проект областного закона о стратегическом планировании в Ленинградской области.
Принятие данного закона позволит упорядочить работу по стратегическому планированию, определит статус прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития Ленинградской области, обеспечит их систематическую разработку и реализацию, в то же время, исключив дублирование и несогласованность действий в этой сфере.
В законопроекте рассмотрены такие позиции как:
Тем самым должна быть обеспечена взаимосвязь всех документов стратегического характера как по характеру устанавливаемых ими задач, так и по уровням принимаемых решений.
Стратегическое планирование социально-экономического развития Ленинградской области должно объединять такие понятия как:
Прогноз социально-экономического развития;
Концепцию (стратегический план) социально-экономического развития;
Программу социально-экономического развития;
Региональные (областные) целевые программы;
Прогнозы, концепции, стратегические планы и программы социально-экономического развития муниципальных образований.
Разграничение процессов стратегического планирования должно начинаться с определения основных принципов среди которых законность, научная обоснованность и последовательность государственной политики, гласность, широкое общественное участие, согласованность с основами избирательной системы, бюджетным устройством и бюджетным процессом.
Стратегическое планирование должно включать анализ, прогнозирование и оценку развития социально-экономических процессов, выбор стратегических целей и формирование механизма их достижения на долгосрочный, среднесрочный и краткосрочный периоды.
Документы, определяющие стратегические цели развития Ленинградской области
за исключением прогнозов, концепций, стратегических планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, вероятно, должны разрабатываться органами исполнительной власти - Правительством Ленинградской области под руководством Губернатора Ленинградской области и после публичного обсуждения населением области утверждаться Законодательным собранием Ленинградской области в качестве законов или постановлений Правительства Ленинградской области.По срокам прогноз и концепцию целесообразно разрабатывать каждые 5 лет на долгосрочную перспективу – на 10 лет и корректировать (при необходимости) ежегодно. Программу социально-экономического развития целесообразно разрабатывать в соответствии со сроками полномочий избранного Губернатора на среднесрочную перспективу – на 5 лет.
Прогноз социально-экономического развития Ленинградской области должен обеспечивать оценку потенциала в демографической, геополитической, природно-климатической, культурной, финансовой, промышленной и иных сферах отражать и намечать тенденции и динамику изменения основных показателей, информировать жителей области о потенциальных возможностях развития территории, государственной и общественной поддержки этого развития, предоставлять возможность кандидатам на избрание Губернатором Ленинградской области формировать предвыборные программы, а избирателям оценивать их на основании научно-обоснованных данных.
В законопроекте должны прописываться структура и содержание прогноза, степень детализации которых будет обусловлена имеющимися методологическими возможностями.
Сроки представления прогноза должны быть приурочены к началу года, в котором проводятся выборы Губернатора.
Концепция (стратегический план) социально-экономического развития Ленинградской области, должна формироваться на основании прогноза социально-экономического развития Ленинградской области и предвыборной программы избранного Губернатора Ленинградской области с учетом общественных интересов, основных направлений и приоритетов развития Российской Федерации, потенциала области и прогнозируемых тенденций его изменения
для выражения основных идей, принципов, целей, задач, системы приоритетов государственного управления, и механизмов их реализации.Концепция (стратегический план) должна разрабатываться после проведения выборов Губернатора области и вносится избранным Губернатором на рассмотрение Законодательного Собрания не позднее 4 месяцев с момента его вступления в должность.
Программа социально-экономического развития призвана конкретизировать положения концепции, устанавливать комплексную систему целевых ориентиров и планируемых эффективных путей и средств их достижения.
Программа социально-экономического развития Ленинградской области должна рассматриваться как основа для проектирования областного бюджета, формирования региональных (областных) целевых программ, мероприятий федеральных программ, целей инвестиционного проектирования.
Программа должна вноситься Губернатором на рассмотрение Законодательного Собрания не позднее 3 месяцев со дня принятия им концепции.
В законопроекте также должны быть оговорены формы контроля за реализацией программы.
В этом же законопроекте должна быть обозначена связь комплексной программы с региональными целевыми программами.
Прогнозы, концепции и программы социально-экономического развития муниципальных образований Ленинградской области должны определяться с учетом требований к аналогичным документам областного уровня.
На настоящее время законопроект прошел согласование со всеми вице-губернаторами, при обсуждениях получил поддержку со стороны ряда депутатов Законодательного собрания и, вероятно, в ближайшее время будет вынесен на официальное рассмотрение.
Но с точки зрения общегосударственного стратегического планирования решение вопроса не может ограничиваться только частными региональными инициативами. Было бы целесообразно, чтобы все регионы имели в этой сфере однотипное и совместимое законодательство.
Поэтому минимальной задачей нашего обсуждения видится признание положительным опыта и наработок Ленинградской области и рекомендация всех региональным руководителям по возможности учесть имеющиеся наработки. У Ленинградской области уже есть практика проведения ознакомительных семинаров. В частности по ходу совершенствования законодательства в сфере программно-целевого управления наши специалисты принимали участие не в одном десятке семинаров с коллегами из других регионов. Мы готовы и дальше продолжать эту работу.
Но, в конечном счете, речь должна идти о развитии федерального законодательства в сфере стратегического планирования. Необходим не “косметический ремонт” действующего Закона “О государственном прогнозировании”, а его капитальная переработка.
И федеральные власти должны предпринять необходимые шаги в этом направлении. Хочется надеяться, что данное выступление послужит этому делу.